Serve un nuovo sistema di Welfare che, aiutando, renda responsabili

Devis Geron, Ricercatore Fondazione Zancan e docente Università di Padova


 

 

Negli ultimi decenni sono aumentate nei Paesi sviluppati le difficoltà finanziarie a fronteggiare le crescenti esigenze di protezione sociale. Anche l’Italia si trova ad affrontare queste sfide, in un contesto di finanza pubblica che, come noto, non prevede ampi margini di manovra.
Il livello della spesa per la protezione sociale nel nostro Paese è paragonabile a quello degli altri Paesi avanzati: il 30,1% del Prodotto Interno Lordo (Pil) nel 2009, quasi interamente di fonte pubblica (cfr.: Figura 1). Dai dati Ocse emerge inoltre che il peso delle risorse impiegate per la spesa sociale è mediamente aumentato durante gli anni della crisi: in media, nei Paesi Ocse l’incidenza della spesa sociale pubblica è passata dal 19,2% del Pil nel 2007 al 21,8% nel 2012; in Italia nello stesso periodo è passata dal 24,7% al 28%.

Le sfide del Welfare State

Le risorse finanziarie complessive sembrano dunque aumentare in linea con le crescenti necessità del tessuto sociale. L’allocazione di queste risorse tra i vari comparti della spesa sociale in Italia è quantitativamente sbilanciata verso la spesa previdenziale (in particolare, pensioni di anzianità e di vecchiaia).
Dai piú recenti dati Eurostat (European system of integrated social protection statistics) relativi al 2010 emerge che la spesa per prestazioni in favore di anziani e superstiti ammonta al 61% circa della spesa complessiva per la protezione sociale in Italia, contro il 45% in media nell’Unione Europea (Ue). La quota di spesa destinata ai bisogni sanitari è invece inferiore in Italia (quasi 26%) rispetto alla media europea (poco meno del 30%). Il divario risulta però particolarmente marcato nella spesa per assistenza e ammortizzatori sociali (bisogni legati a famiglia, disoccupazione, abitazione, esclusione sociale): l’Italia vi destina l’8% circa delle risorse totali, contro quasi il 18% in media nell’Ue.
La spesa assistenziale in Italia ha tuttavia tenuto il passo negli ultimi anni. Dalla classificazione Eurostat emerge, ad esempio, che la spesa per abitante contro l’esclusione sociale nel nostro Paese è aumentata in termini reali del 53% tra il 2001 e il 2010, del 31% tra il 2007 e il 2010 (fase iniziale della crisi economica).
Il totale della spesa assistenziale delle amministrazioni pubbliche in Italia nel 2011 ammonta, secondo i criteri Istat, a quasi 33 miliardi di euro (pari al 2,1% del Pil), mentre applicando i criteri della Commissione Onofri (ossia includendo nel computo assegni familiari e integrazioni al minimo delle pensioni) si addiviene a una cifra prossima ai 51 miliardi (3,3% del Pil) (1).
Nonostante la crescente spesa pubblica, a livello internazionale è in corso da tre decenni – e si è aggravata con l’insorgere della crisi – la tendenza all’aumento delle disuguaglianze socio-economiche: da metà anni Ottanta a fine anni Duemila, in Italia il reddito medio del 10% delle famiglie piú ricche è cresciuto del 1,1%, quello del 10% delle famiglie piú povere è cresciuto dello 0,2%.
Attualmente, il rapporto tra il reddito medio del decile piú ricco e quello del decile piú povero della popolazione in Italia è 10 a 1, superiore alla media Ocse (9 a 1). Recenti ricerche evidenziano che in buona parte dei Paesi Ocse si è ridotta (in particolare tra fine anni Novanta e inizio anni Duemila) la capacità del settore pubblico – tramite la raccolta fiscale e i trasferimenti monetari – di controbilanciare le crescenti disuguaglianze nella distribuzione dei redditi risultanti dalle dinamiche di mercato. Nel contempo l’impatto redistributivo della spesa sociale erogata sotto forma di servizi è rimasto costante lungo gli anni Duemila, e in media nei Paesi Ocse riduce le disuguaglianze reddituali di circa un quinto (2).

L’efficacia dell’intervento pubblico tradizionale

In base ai criteri Eurostat, in Italia la quota erogata sotto forma di trasferimenti monetari è pari a quasi tre quarti della spesa per la protezione sociale nel 2010, superiore rispetto alla media europea (meno di due terzi). Il peso relativo della fornitura di servizi risulta minoritario (poco piú di un quarto della spesa), e inferiore che negli altri grandi Paesi europei: piú di un terzo in Francia, Germania e Spagna, il 42% nel Regno Unito, il 46% in Svezia.
Peraltro, in Italia i trasferimenti sociali (escluse le pensioni previdenziali) riducono il rischio di povertà in misura marcatamente inferiore, nel confronto europeo (cfr.: Figura 2). Specifici interventi diretti o indiretti di supporto al reddito, introdotti negli ultimi anni in Italia (la carta acquisti – la c.d. “social card”, il bonus famiglia, l’abolizione dell’Ici sulla prima casa e il bonus elettrico) hanno avuto complessivamente una ridotta efficacia in termini di riduzione della povertà e della disuguaglianza (3).
I servizi pubblici (sanità, educazione, alloggi pubblici, servizi di cura) hanno interessanti margini di impatto redistributivo: nel 2007 presentavano in Italia un potenziale di riduzione del 18% della disuguaglianza reddituale. Dai dati Ocse del 2011 emerge altresí che tra il 2000 e il 2007 in Italia si è ridotta piú che negli altri Paesi avanzati l’incidenza dei servizi pubblici, e nel contempo è maggiormente diminuita l’efficacia dei servizi nella riduzione delle disuguaglianze. Queste evidenze suggeriscono che nel nostro Paese una diffusione relativamente limitata dei servizi di Welfare può concorrere a determinare esiti meno incisivi nella lotta a povertà e disuguaglianze. Paradigmatico in tal senso il caso dei servizi per la prima infanzia. M. Förster e G. Verbist, nell’articolo Ocse del 2012 “Money or Kindergarten? Distributive Effects of Cash Versus In-Kind Family Transfers for Young Children”, mostrano che, considerando la platea dei soli bambini destinatari di questi servizi, nel 2007 l’Italia risultava il primo Paese per tasso percentuale di riduzione della povertà (-74,2%, contro una media Ocse di -54%). Tuttavia la spesa pubblica italiana per bambini e famiglie è inferiore alla media europea; in particolare l’offerta di asili nido pubblici è tra le piú basse d’Europa, arrivando a coprire nel 2010 il 12% dei bambini con meno di 3 anni (contro percentuali triple in Francia e nel nord Europa). A fronte di questi ritardi strutturali, in Italia la percentuale di bambini 0-6 anni a rischio di povertà è tra le piú alte d’Europa: 24,5% nel 2011, contro una media europea del 19,2% (Ue a 27) (4).

La necessità di un nuovo paradigma

Il sistema di protezione sociale attuale, affermatosi nella seconda metà del XX secolo, si è fondato prevalentemente sulla raccolta e redistribuzione di risorse, su base contributiva o fiscale.
Le politiche sociali, in particolare le politiche assistenziali, si sono basate nel nostro Paese perlopiú su trasferimenti economici, erogati da diversi livelli di governo (nazionale, regionale, locale) tramite procedure di natura burocratica. Perpetuare questo paradigma tradizionale comporta l’impossibilità di risolvere in maniera strutturale i bisogni di parte della popolazione. Occorre quindi un cambio di prospettiva, verso un welfare che da “dissipativo” diventi “(ri)generativo” di risorse e capacità.
Gli schemi di trasferimento monetario, peraltro spesso di tipo categoriale, riconoscono un “diritto” a ricevere, senza richiedere alcun “dovere” (un “corrispettivo sociale”) in cambio ai percettori, rischiando cosí di tradurre l’assistenza in assistenzialismo.
Si pensi per esempio agli ammortizzatori sociali, che supportano (parte dei) lavoratori in caso di perdita, sospensione o riduzione dell’attività lavorativa: il puro trasferimento monetario, se non accompagnato da adeguati servizi (di formazione, riqualificazione professionale, …), configura una “politica passiva”, che sussidia il non-lavoro e non può – di per sé stessa – “attivare” le capacità dei beneficiari. Elargire sussidi (diritti) senza richiedere una controprestazione attivante (doveri) determina un disincentivo all’offerta di lavoro da parte dei beneficiari, soprattutto per i lavoratori con minori prospettive reddituali che corrono il rischio di rimanere bloccati nella “trappola della povertà”.
L’attuale crisi economica potrebbe costituire l’occasione per un autentico cambio di paradigma: un sistema di Welfare che, aiutando, responsabilizzi gli aiutati a valorizzare le proprie capacità, come proposto dalla Fondazione Zancan nel suo ultimo Rapporto sulla lotta alla povertà del 2012.
Gli obiettivi di ri-generazione e maggior rendimento delle risorse impiegate si ricollegano a un’ottica economica di “investimento” (in “capitale” umano e sociale) a rendimento sociale, che superi il tradizionale impiego a “costo” (quindi a “consumo”) di risorse: ciò è tanto piú necessario quanto piú stringenti diventano i vincoli di finanza pubblica, a fronte di bisogni crescenti.

Caratteristiche per un nuovo Welfare

Le direttrici di questo nuovo paradigma sono sintetizzabili in 3 punti.
1) Il ricorso all’intermediazione professionale. L’erogazione di trasferimenti monetari assistenziali dovrebbe essere abbinata a servizi di accompagnamento dei beneficiari, finalizzati a favorire la loro uscita dalla condizione di povertà. Ciò può essere attuato tramite adeguati servizi di formazione e riqualificazione professionale, con il concorso di enti pubblici locali e agenzie per il lavoro, nonché di enti del Terzo Settore e imprese for profit (il c.d. “secondo Welfare”).
L’accompagnamento professionale può anche affiancare i beneficiari di aiuto di Welfare nella fruizione dei servizi di cui necessitano. È questo il caso ad esempio della sperimentazione del “Personal Budget Holder” in alcuni enti locali in Gran Bretagna: un budget monetario viene accreditato ai destinatari, che lo utilizzano per fruire di determinati servizi (assistenziali, sanitari, educativi) scelti da loro stessi con l’aiuto di professionisti.
In tal modo, si può garantire ai destinatari un accesso personalizzato ai servizi, con una maggiore autonomia di scelta e maggiori occasioni di partecipazione e relazionalità, il tutto a costi potenzialmente inferiori, rispetto al modello tradizionale di fornitura centralizzata (5).
2) La possibilità di creare occupazione di Welfare come una delle ragioni per impiegare una maggiore quota delle risorse finanziarie disponibili sotto forma di servizi. Dal punto di vista della teoria microeconomica, la fornitura di un servizio in luogo di un’erogazione monetaria non vincolata può, al limite, ridurre il benessere individuale (quantomeno di breve termine) del destinatario, che potrebbe preferire un trasferimento monetario da utilizzare per proprie finalità meno “socialmente utili”.
Tuttavia, in un’ottica collettiva (che tenga conto delle preferenze della società) e di medio-lungo termine, l’erogazione di servizi – oltre a garantire che il valore economico trasferito venga fruito in forma di servizi assistenziali, sanitari, educativi (anziché destinato a usi alternativi dal beneficiario), e determinare potenziali effetti redistributivi (come esemplificato per i servizi per la prima infanzia) – presenta potenzialità generative di occupazione di Welfare.
Se anche i trasferimenti monetari possono generare occupazione per via indiretta (tramite il consumo), la fornitura di servizi appare preferibile per taluni versi. In primo luogo, nel confronto internazionale basato su dati Eurostat del 2012 (relativi all’anno 2010), l’Italia presenta margini di crescita occupazionale di Welfare, nell’àmbito assistenziale ma anche in àmbiti come quello sanitario, nel quale l’incidenza degli occupati (20 ogni 1.000 residenti e 8,2 per milione di euro di spesa sanitaria) è in linea o inferiore rispetto a molti altri Paesi europei.
In secondo luogo, la crescita dell’occupazione di Welfare può favorire segmenti di popolazione svantaggiati nel mercato del lavoro: si tratta di àmbiti già caratterizzati da una percentuale maggioritaria di lavoro femminile (ad esempio nel 2010 le donne rappresentavano il 86% degli occupati in attività di lavoro sociale – esclusa residenzialità – secondo i dati Eurostat) e che potrebbero in prospettiva assorbire piú giovani (attualmente sottorappresentati, fino a 24 anni, nei settori di Welfare rispetto al mercato del lavoro complessivo).
Infine, tra il 2008 e il 2012 in Europa l’occupazione nei servizi di Welfare, cura e assistenza è aumentata di circa 1,6 milioni di unità, mentre nei comparti manifatturieri è calata di 3,1 milioni di unità (6): benché rimangano alcune questioni aperte (tra cui le condizioni lavorative degli addetti), il fatto che a livello internazionale il mercato dei servizi di Welfare abbia seguito un andamento anticiclico durante gli anni della crisi, ne suggerisce il ruolo di sostegno all’occupazione, oltre che di creazione di valore sociale.
3) L’obiettivo ultimo e piú ambizioso implicato dalla prospettiva del Welfare generativo, come suggerito dalla Fondazione Zancan: ri-generare tutte le risorse impiegate, a tutti i livelli (nazionale e locale, pubblico e privato, …) nell’àmbito di attività con potenziale di sviluppo sociale, al fine di aumentarne il rendimento, responsabilizzando i destinatari. Questo obiettivo presuppone che le risorse (finanziarie, professionali e non professionali) investite in ciascun intervento a rilevanza sociale, restituiscano esiti finali (economici e relazionali) di valore superiore. Il valore degli esiti (outcome) dell’intervento potrà essere rapportato al valore delle risorse impiegate (input) per determinare il rendimento sociale dell’investimento (7).
Un esempio di quanto esposto può essere costituito, a livello locale, da interventi di socializzazione e formazione a favore dei giovani: si consideri un corso di cucina, finalizzato a trasmettere alle nuove generazioni capacità culinarie e sane abitudini alimentari. L’intervento ipotizzato determinerebbe innanzitutto un miglioramento duraturo nelle condizioni di vita e di salute dei giovani partecipanti al corso e dei loro futuri figli: il che costituisce di per sé un beneficio sociale.
Ma quando un intervento di questo genere può dirsi compiutamente “generativo”? Quando le competenze acquisite dai giovani vengono messe a disposizione della collettività, in attività che li responsabilizzino nel servizio alla comunità di appartenenza: ad esempio, coinvolgendoli nell’organizzazione di buffet in occasione di eventi pubblici. Oltre al beneficio di medio-lungo termine derivante dall’aumento dello “stock” di capitale umano (nuove conoscenze e competenze dei giovani coinvolti) e di capitale sociale (nuove relazioni, incremento della fiducia reciproca, …), il rendimento di queste attività si sostanzierebbe anche nel piú immediato valore di quanto prodotto dai giovani (predisposizione del buffet): se effettuato gratuitamente, la sua valorizzazione economica può essere basata sul valore di mercato del servizio prodotto (il buffet) o del tempo di lavoro prestato.
A livello nazionale, un esempio di applicazione dell’ottica di Welfare generativo è costituita dalla possibilità di prevedere che i lavoratori percettori di ammortizzatori sociali (ad es. cassintegrati) svolgano attività di utilità sociale. In tal modo, ai diritti individuali si accompagnerebbero doveri di solidarietà. Le risorse impiegate per i trasferimenti monetari (cassa integrazione) verrebbero rigenerate a beneficio della collettività, in quanto gli aiutati (i cassintegrati) a fronte del sussidio ricevuto sarebbero responsabilizzati a svolgere attività in favore di altre persone (l’intera collettività o singoli bisognosi). L’impiego di risorse pubbliche comporterebbe un “rendimento sociale”, derivante sia dal valore (economicamente misurabile) dell’attività prestata dai destinatari, sia dagli esiti ultimi di maggiore relazionalità e migliore socialità.
Il Welfare generativo fornisce dunque una chiave di lettura unitaria a diverse esperienze già esistenti (lavoro socialmente utile, servizio civile, cooperative sociali, …), ricomprendendole, ma senza esaurirsi in esse. Queste esperienze infatti attendono ancora di essere messe a sistema, estese su scala piú vasta, tradotte ed elevate a nuovo schema culturale ampio di riferimento.
Il cambiamento richiesto implica un adeguamento dell’architettura istituzionale del “Welfare State”, ancora essenzialmente centralistica, verso un modello che riconosca a Regioni ed Enti locali un ruolo focale nella gestione dei processi di Welfare, anche nello spirito della riforma costituzionale (2001) e federalista (2009).
È necessario uno sforzo di qualificazione del personale impiegato nei servizi sociali, nei servizi di formazione e accompagnamento al lavoro, nella gestione dei processi di incontro tra “domanda” e “offerta” di aiuto.
Il cambio di paradigma prevede la riscoperta di forme di mutualità storicamente precedenti il “Welfare State”, che non sostituiscano ma affianchino lo Stato, in un’ottica di sussidiarietà che dia spazio e ruolo generativo al privato sociale, in linea con il dettato dell’art. 118 della Costituzione.
Oltre al settore non profit, anche il “mercato” (privato for profit) dovrebbe costituire parte attiva e attivante nel percorso di cambiamento, sulla scia di esperienze già in atto ma ancora non erette a sistema: dai progetti di “volontariato d’impresa” agli interventi di “Welfare sussidiario” aziendale, all’àmbito del microcredito di impresa.
A tutti i tradizionali attori sociali – “Stato”, “Mercato”, “Famiglia”, “Terzo Settore” – è richiesto di concorrere al mutamento di orizzonte verso un Welfare generativo: cambiamento che permetterebbe di rispondere ai crescenti bisogni sociali, attenuando il peso dei vincoli di finanza pubblica, contribuendo a creare nuova occupazione di Welfare.

Devis Geron (*)
Ricercatore Fondazione E. Zancan, docente Università di Padova

 

(*) L’autore ringrazia il dott. Tiziano Vecchiato e la dott.ssa Maria Bezze (Fondazione E. Zancan) per gli utili spunti e suggerimenti offerti nella redazione del presente articolo.


Note

 

1) Fondazione E. Zancan, Vincere la povertà con un welfare generativo. La lotta alla povertà. Rapporto 2012, Il Mulino, Bologna 2012.

2) Ocse, 2011, Divided we stand: why inequality keeps rising, www.oecd.org/social/inequality. htm

3) M. Baldini, E. Ciani, Gli effetti distributivi delle principali riforme del sistema di tax-benefit italiano nel primo anno della XVI legislatura, CAPPaper n. 68, 2009.

4) Compagnia di San Paolo, Fondazione E. Zancan, Bambini poveri: chi sono, cosa chiedono, cosa ricevono, Quaderno TFIEY n. 1(2013), www.fondazionezancan.it

5) C. Leadbeater, J. Bartlett, N. Gallagher, 2008, Budget personali e servizi autogestiti, in “Communitas” n. 24(2008), Il Welfare che verrà, pp. 13-75.

6) Rete “Cresce il welfare, cresce l’Italia”, Il welfare è un costo? Il contributo delle politiche sociali alla creazione di nuova occupazione in Europa e in Italia, 2013, www.cresceilwelfare.it

7) The SROI Network, A guide to Social Return on Investment, 2012, www.thesroinetwork.org

 

  • Posted by Etica per le Professioni
  • on 26 Agosto 2016
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