La giusta tutela del cittadino-consumatore, ma con regole chiare e condivise

Ufficio Tutela del Consumatore, Consob


 

 

La Consumer protection è da sempre, e non potrebbe essere altrimenti, al centro dell’attenzione della Consob. Recentemente è stata anche creata un’apposita unità organizzativa, la Divisione tutela del consumatore, specificamente dedicata.
Se questa scelta organizzativa conferma l’impegno dell’Istituto verso il tema, non deve, per altro verso, condurre alla conclusione che esso possa essere affrontato attraverso l’impegno di un’unica Divisione; se cosí fosse, infatti, rischierebbe di essere relegato a un ruolo secondario nel panorama delle attività della Consob, sicuramente inadeguato all’importanza rivestita.
La effettiva tutela del consumatore, invece, ispira trasversalmente tutte le attività istituzionali della Consob, contribuendo a definirne contenuti, modalità e obiettivi e divenendone, anzi, la stessa ragion d’essere, in ossequio alla tutela, costituzionalmente garantita, di cui il risparmio gode nel nostro Ordinamento.
In questo quadro, la Divisione tutela del consumatore svolge il ruolo di raccordo, di snodo di comunicazione fra le Divisioni operative e il pubblico dei risparmiatori, garantendo uno scambio informativo bidirezionale che, come vedremo, crea vantaggi per entrambe le parti.
Una reale tutela del consumatore presuppone, in primo luogo, un sistema di regole in grado di proteggerne efficacemente gli interessi, in un equilibrato contemperamento con gli interessi di altri soggetti, fra i quali anche gli intermediari finanziari, in funzione del perseguimento dell’interesse collettivo di un ordinato e vigoroso sviluppo del sistema economico-finanziario.
Intermediari finanziari patrimonialmente solidi, competitivi nei confronti dei loro concorrenti internazionali e attivamente impegnati nello svolgimento della propria funzione economica rivestono infatti un ruolo fondamentale per lo sviluppo del Paese e la tutela dei consumatori, come le vicende cui stiamo assistendo in questi ultimi anni testimoniano. Ma tutto questo deve avvenire non “contro” gli interessi della clientela ma, al contrario, in un’ottica di lungo periodo, ponendo al centro della propria attività gli stessi interessi dei risparmiatori.

Trasparenza e correttezza

Alla Consob sono attribuiti poteri regolamentari di vasta portata. In particolare, il Testo unico della finanza, principale fonte normativa in materia, le attribuisce il potere di dettare regole di trasparenza e di correttezza nei settori di propria competenza.
Con il concetto di trasparenza si fa riferimento ai presidi ed agli obblighi informativi finalizzati a consentire scelte consapevoli da parte dei risparmiatori (ad esempio, la predisposizione di documenti informativi, quali i prospetti relativi alle offerte pubbliche, e l’obbligo di fornire adeguate informazione sui servizi e prodotti offerti).
La correttezza, invece, include la disciplina di obblighi e comportamenti da parte degli operatori del mercato affinché vengano adeguatamente tutelati gli interessi degli investitori (ad esempio, la disciplina dei conflitti d’interesse e l’obbligo di valutare l’adeguatezza o l’appropriatezza dei servizi e prodotti offerti).
La produzione normativa nazionale si inserisce nel contesto del diritto comunitario che, soprattutto negli ultimi tempi e al fine della creazione di un effettivo mercato europeo governato da regole omogenee, è divenuto sempre piú pervasivo, limitando fortemente l’autonomia dei Paesi membri: le regole dei mercati finanziari, come di molti altri settori della vita economica e sociale, oggi si fanno in Europa, non restando ai poteri legislativi nazionali che la mera attuazione di princípi (e molto spesso anche regole di dettaglio) definiti in sede comunitaria.
Questo processo di armonizzazione se, da un lato, è necessario per la effettiva realizzazione del disegno europeo, dall’altro, comporta un notevole impegno – da parte delle istituzioni nazionali, delle associazioni di categoria e dei consumatori e di altri soggetti a vario titolo portatori di interessi – per partecipare attivamente al processo formativo della normativa comunitaria. Il rischio è che regole che trovano fondamento e giustificazione in esperienze e situazioni economiche e sociali di singoli Paesi vengano estese all’intera Comunità europea, in una sorta di colonizzazione che non tenga conto delle esigenze di quei Paesi che, magari dotati di minori tradizioni economiche o peso politico, non riescono a incidere sui meccanismi decisionali europei.
La Consob è molto attiva in questo campo, partecipando con impegno, autonomamente o in coordinamento con le altre Autorità nazionali, all’attività dei vari consessi europei. È importante che anche altri soggetti nazionali, portatori di specifici interessi, lo facciano. È un tema che riprenderemo in seguito.

Vigilanza ed efficienza

Definite le regole, è necessario vigilare affinché esse vengano rispettate. La vigilanza costituisce una parte assai rilevante dell’attività istituzionale della Consob che attraverso strumenti autorizzativi, di controllo e, ove necessario, sanzionatori assicura l’ordinato svolgimento delle attività degli operatori del mercato.
È evidente come l’attività di vigilanza sia funzionale a una effettiva tutela dei consumatori. In particolare, l’attività della Consob è volta a verificare eventuali comportamenti irregolari o scorretti e a sanzionarli, nel piú generale interesse della tutela del pubblico risparmio.
Oltre che nei confronti dei soggetti vigilati, è importante l’attività di vigilanza svolta sui fenomeni di abusivismo finanziario, cioè di quelle attività svolte in assenza delle prescritte autorizzazioni che, molto spesso, celano vere e proprie truffe nei confronti dei consumatori. È un’attività che il progresso delle tecnologie di comunicazione ha reso sempre piú complessa e articolata, dovendosi misurare non solo con iniziative nazionali ma anche, e in misura crescente, con operatori internazionali che, attraverso Internet, entrano in contatto con cittadini italiani.
Considerazioni di efficienza nella gestione di risorse comunque limitate, oltre che questioni attinenti alla divisione dei poteri all’interno dello Stato, non consentono però, di norma, all’attività di vigilanza della Consob di dare immediata e diretta tutela ai diritti – patrimoniali e non – dei singoli risparmiatori. Per questo, il nostro Ordinamento, prevede altri strumenti, quali il ricorso all’Autorità Giudiziaria o ai sistemi di risoluzione delle controversie extragiudiziali che, soprattutto negli ultimi anni, sono sempre piú al centro dell’attenzione del legislatore comunitario e nazionale. Soprattutto nel nostro Paese l’importanza di vie alternative al ricorso al giudice è particolarmente avvertita, sia per fornire ulteriori strumenti di tutela ai cittadini, sia per alleviare le ormai croniche e sempre piú gravi difficoltà in cui versano gli uffici giudiziari.
Lo studio “Doing Business 2012” – studio svolto periodicamente dalla World Bank per monitorare nei vari Paesi l’andamento di alcuni fattori chiave per la capacità di attrarre investimenti – attesta in maniera evidente le difficoltà del nostro sistema giudiziario. Il nostro Paese, infatti, si piazza al 158° posto (classifica, peraltro, che è andata sempre peggiorando negli ultimi anni) quanto alla durata media di un processo civile per la tutela di pretese contrattuali, che è stata calcolata in 1.210 giorni.
E sicuramente non possono essere tratti elementi di consolazione dal fatto che altri Paesi, come lo Sri Lanka, Bangladesh, Guatemala o Afghanistan si classificano peggio di noi, mentre dovrebbe far riflettere che in Paesi come Uzbekistan, Rwanda, Azerbaijan e Namibia occorrono, rispettivamente, solo 195, 230, 237 e 270 giorni per ottenere tutela giudiziaria. In questo contesto è evidente l’importanza di attivare forme di tutela extragiudiziale dei diritti.

Conciliazione e arbitrato

La Consob gestisce uno di questi sistemi: la Camera di conciliazione e arbitrato che offre un servizio di soluzione delle controversie in materia finanziaria.
Il suo obiettivo è semplice: offrire la possibilità di risolvere in modo efficace, rapido ed economico le controversie fra risparmiatori, da un lato, e banche e altri intermediari finanziari dall’altro. I servizi offerti dalla Camera sono due: la conciliazione o l’arbitrato.
La conciliazione è finalizzata a trovare un accordo, fra risparmiatore e banca, che risolva bonariamente la controversia. Per questo viene nominato un soggetto terzo, il conciliatore, che metterà la sua professionalità al servizio delle parti affinché possano trovare una soluzione.
L’arbitrato, al contrario, non ha la finalità di favorire un accordo. L’arbitro, come il giudice, decide sulla controversia, stabilendo chi ha torto e chi ha ragione ed eventualmente definendo l’entità dei danni che dovranno essere risarciti.
Fin qui abbiamo illustrato strumenti di etero-tutela della posizione dei risparmiatori. Affrontare il tema della Consumer protection nel mercato finanziario non può però prescindere dalla trattazione di alcuni temi che attengono all’importanza della capacità di auto-tutela dei risparmiatori stessi e delle condizioni che ne favoriscono lo sviluppo.

Cultura ed educazione finanziaria

Il mercato dei prodotti e servizi di investimento ha caratteristiche proprie che lo differenziano rispetto alle altre attività commerciali.
Innanzi tutto, il rischio intrinseco delle attività e dei prodotti finanziari, che non potrà mai essere annullato dalle norme o dall’attività di vigilanza. E anche l’attività di operatori abusivi non potrà mai essere eliminata del tutto. Del resto, anche il piú efficiente, oppressivo e spietato Stato di polizia non potrà mai evitare la commissione di delitti.
Il mercato finanziario è poi connotato da una particolare complessità che determina, dal lato dell’offerta, la disponibilità di prodotti, frutto dell’ingegneria finanziaria, di cui è difficilmente comprensibile la struttura e le condizioni di guadagno o perdita per il risparmiatore.
A ciò si aggiunga l’internazionalizzazione dei mercati, favorita dallo sviluppo degli strumenti di comunicazione via internet, che rende il risparmiatore “bersaglio” di una moltitudine di offerte di investimento finanziario provenienti da ogni parte del mondo e, in molti casi, svolte al di fuori delle regole nazionali e comunitarie.
In questo contesto è sempre piú necessario l’innalzamento della cultura e dell’educazione finanziaria dei risparmiatori, sia in un’ottica di auto-tutela dei risparmiatori stessi, favorendo la loro capacità di valutare correttamente, fra le molteplici proposte di investimento, quelle piú idonee a soddisfare le loro esigenze in materia finanziaria, sia nel piú generale interesse dell’intero sistema economico, sviluppando virtuosi meccanismi di concorrenza: una domanda sempre piú preparata e finanziariamente “colta” è capace di determinare, dal lato dell’offerta, prodotti finanziari sempre piú efficienti, capaci di allocare al meglio le risorse economiche, costituendo quindi un fattore di crescita per l’intera economia.
È importante, però, sgombrare subito il campo da un possibile equivoco. L’innalzamento della cultura finanziaria dei risparmiatori non ha, come meta finale, che ciascuno diventi il consulente finanziario di sé stesso (d’altronde nessun programma di educazione sanitaria ha come obiettivo che ciascuno divenga il medico di sé stesso) ma, piuttosto, l’acquisizione da parte del pubblico dei risparmiatori di una piú ampia consapevolezza sulle “regole del gioco”, sui doveri e sulle responsabilità.
Risparmiatori “evoluti” potranno meglio riconoscere e cautelarsi da comportamenti scorretti e sfruttare le potenzialità dei servizi e prodotti di investimento presenti sul mercato.
Al contrario, risparmiatori privi di una conoscenza anche elementare del settore finanziario, renderanno assai meno efficace il sistema di regole e vigilanza, in quanto qualunque presidio si presterà ad essere facilmente aggirato nella sostanza.
La Consob è stata la prima istituzione in Italia a realizzare in autonomia iniziative di educazione finanziaria. Tale attività è cominciata sin dalla fine degli anni Novanta, quando si è assistito a una sensibile migrazione del risparmio delle famiglie dai titoli di Stato ad altre forme di investimento piú remunerative, non supportata però da un’adeguata consapevolezza del maggior rischio che tali investimenti comportavano.
Le iniziative di educazione finanziaria della Consob si svolgono in due direzioni: la prima, piú tradizionale, ha un contenuto prevalentemente formativo e riguarda la descrizione dei principali prodotti finanziari esistenti sul mercato; la seconda ha un contenuto piú propriamente educativo e riguarda soprattutto gli aspetti comportamentali, con l’obiettivo di accrescere la capacità di autotutela dei risparmiatori attraverso l’acquisizione di una maggiore conoscenza dei propri diritti e dei modi con i quali esercitarli.
È evidente che un piano di sviluppo capillare e generalizzato dell’educazione finanziaria dei cittadini italiani richiede investimenti di risorse umane e finanziarie che nessun ente o istituzione può sopportare individualmente. È necessario, quindi, che il tema dell’educazione finanziaria venga sviluppato a livello Paese, istituendo una funzione di coordinamento unitario per la programmazione e il reperimento di risorse per attività di educazione finanziaria, che oggi purtroppo si svolgono ancora in modo frammentato. L’innalzamento della cultura finanziaria si persegue, oltre che con specifici programmi di educazione finanziaria, anche con lo sviluppo dell’attività di comunicazione fra istituzioni economiche e cittadini.
Anche in questo campo la Consob è da tempo presente attraverso un costante impegno nel rispondere alle numerosissime richieste, inoltrate attraverso i tradizionali canali di comunicazione ovvero attraverso il sistema interattivo disponibile sul sito www.consob.it, con le quali vengono chieste informazioni, documenti o segnalati fatti ritenuti non corretti, ivi comprese iniziative di abusivismo finanziario.
È un impegno gravoso per gli uffici ma estremamente utile, non solo per soddisfare le richieste informative del pubblico, ma anche per mantenere aperto un canale di comunicazione con la concreta realtà in cui operano i risparmiatori che consenta di focalizzare le relative difficoltà e le connesse esigenze di tutela, fornendo cosí indirizzi utili all’intera attività di vigilanza della Consob.
In questo àmbito va sottolineata l’importanza rivestita dal sito Internet istituzionale. Si tratta di uno strumento con il quale viene fornita una straordinaria quantità di informazioni e documenti necessari per chi ha necessità di essere informato sui fenomeni finanziari. Tutta la normativa di riferimento, i provvedimenti della Consob, le iniziative di educazione finanziaria, le segnalazioni di iniziative svolte abusivamente e molto altro ancora sono immediatamente e facilmente raggiungibili dal risparmiatore o da chiunque, per motivi professionali, di studio o di mera curiosità, ne abbia interesse.

Consultazione

Particolarmente utile, infine, è il confronto con le associazioni dei consumatori. Anche in questo caso si tratta di un confronto bidirezionale, teso pertanto non solo a soddisfare le esigenze che vengono a vario titolo rappresentate alla Consob, ma anche ad acquisire importanti elementi conoscitivi sulla concreta realtà in cui si trovano ad operare.
Esiste un campo dove questa attività di confronto riveste particolare rilevanza: quello della produzione normativa. Abbiamo visto come l’attività normativa non sia piú solo prerogativa del legislatore nazionale ma, al contrario, veda in primo piano le istituzioni europee; abbiamo anche accennato ai rischi che tale scenario comporta.
L’attività normativa prevede, sia in àmbito nazionale che comunitario, fasi di consultazione che consentono a operatori, associazioni di categoria e singoli cittadini, di esporre i propri suggerimenti e considerazioni, contribuendo cosí alla stesura dell’impianto normativo.
La consultazione pubblica è sicuramente una delle piú alte manifestazioni di un ordinamento democratico, favorendo la partecipazione “dal basso” delle categorie di soggetti interessati alla regolamentazione di determinati settori.
Vi è però un rischio capace di vanificare, e addirittura contraddire, la stessa natura democratica dello strumento: la partecipazione alla consultazione di alcune soltanto delle categorie di soggetti interessati.
Partecipare costruttivamente alla consultazione, soprattutto in àmbito comunitario (dove ad esempio il primo ostacolo è rappresentato dalla lingua utilizzata) e su materie complesse, è un impegno gravoso che richiede competenze, professionalità e disponibilità per approfondire le questioni e proporre commenti e proposte tecnicamente valide per essere positivamente valutate.
L’esperienza mostra come l’“Industria” partecipi attivamente alla consultazione, sia in termini quantitativi che qualitativi, sfruttando appieno le disponibilità di mezzi e professionalità di cui sono dotate le relative organizzazioni di categoria. Non altrettanto, purtroppo, avviene per le associazioni dei consumatori che, nei fatti, presentano strutture meno organizzate, molto spesso fondate su fenomeni di volontariato e caratterizzate da risorse limitate.
È evidente come una consultazione “a senso unico” ne faccia venir meno la connotazione democratica, trasformandola in uno strumento elitario attraverso cui solamente alcune categorie, quelle piú dotate di mezzi e professionalità, partecipano alla definizione delle regole.
La Consob, consapevole di questo rischio, organizza, in occasione delle piú importanti consultazioni, incontri con le associazioni dei consumatori finalizzati a illustrarne, da un punto di vista tecnico e oggettivo, il contenuto e stimolare, in questo modo, la partecipazione anche dei consumatori al processo normativo, in un equilibrato confronto degli interessi in gioco.
La Consumer protection rappresenta un elemento fondamentale di un sistema economico-sociale, non solo per assicurare la giusta tutela del cittadino-consumatore, ma anche per determinare le condizioni di uno sviluppo sano e consistente dello stesso sistema.
Come tutti gli argomenti al centro del dibattito pubblico rischia però di diventare una questione “da convegno”. La vera tutela del consumatore, al contrario, si ottiene attraverso il quotidiano e paziente lavoro di molti soggetti per definire regole giuste e le condizioni per il loro rispetto.
È una sfida per i soggetti istituzionali, e in primo luogo per le Autorità di vigilanza, che devono affrontarla, oltre che con i tradizionali compiti regolamentari e di vigilanza, anche con efficaci strumenti di comunicazione con il pubblico.
È una sfida cui non possono sottrarsi i risparmiatori e le loro associazioni. A essi spetta il compito, attraverso il miglioramento della loro cultura finanziaria, di sviluppare le necessarie capacità di autotutela e di partecipare attivamente al processo di formazione delle regole.

 

Ufficio Tutela del Consumatore
Consob

 

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