EPP 3 – 2012 RIFORMA ORDINI / DPR 137/12: non abolisce gli Ordini, ma diversifica le funzioni

Davide Festi, Maria MalatestaDipartimento di storia, culture, civiltà, Università di Bologna


 

 

Le professioni ordinistiche paiono aver raggiunto un punto di arrivo il 31 dicembre 2012, quando è stata emanata la legge n. 247 sull’ordinamento forense. Fino ad allora un succedersi tumultuoso di decreti legge e leggi, iniziato con la manovra di Ferragosto 2011 (dl. 238/2011), ha inteso imprimere loro un assetto nuovo, in linea con le tendenze liberiste emerse con il decreto Bersani (223/2006) e piú ampio, tale da configurarsi come una vera riforma delle professioni. In questo anno e mezzo l’iter legislativo è stato frammentario e confuso e si è svolto in un clima altamente conflittuale.

La svolta liberista

Il discorso pubblico sulle professioni si è inasprito e ha mostrato quanto profonde fossero le divisioni tra le varie professioni e all’interno dell’opinione pubblica. Il DPR n.137 emanato il 7 agosto 2012 ha agito da detonatore innescando ulteriori cambiamenti di cui la sopracitata legge sull’ordinamento forense è il risultato piú eclatante. Si tratta di un processo complesso, che necessita un inquadramento storico per essere meglio decodificato.
La svolta epocale rispetto alla storia delle professioni italiane a partire dalla legge del 1874, sulla professione di avvocato e procuratore, che è stata l’incunabolo di tutte le successive leggi professionali, fino a quelle emanate nell’immediato dopoguerra, l’ha compiuta il decreto Bersani, che ha inteso allineare il sistema protetto caratteristico delle professioni intellettuali italiane, dall’Unificazione in avanti, con le direttive dell’Unione Europea. La Comunità europea fissò tra il 1988 e il 1994 nell’àmbito dell’accordo generale degli scambi commerciali, le regole sullo scambio dei servizi. In base al principio della libera circolazione delle persone e delle merci, furono emanate disposizioni volte a liberalizzare molti servizi professionali, a consentirne la pubblicità e ad abbattere quegli ostacoli che impedivano la libera concorrenza tra i professionisti. Il nuovo criterio di riorganizzazione delle professioni nello scenario europeo fu improntato a una filosofia liberista e antimonopolista, che segnava una radicale inversione di rotta rispetto al passato. Lo Stato nazionale perdeva la sua funzione storica di garante dei privilegi delle professioni (in cambio del loro sapere ed expertise) e il suo posto veniva preso da un’entità sovranazionale, il mercato, che governava secondo leggi liberiste per consentire la globalizzazione. Questi princípi, che guidarono nel nostro Paese la politica dell’Autorità Antitrust, furono ribaditi nel 2004 dal Rapporto dell’allora commissario europeo Mario Monti.
Il decreto Bersani fu un turning point non solo perché introdusse nell’ordinamento professionale italiano un criterio liberista tipico dei Paesi anglo-americani, ma perché fu una riforma delle professioni fatta con finalità economiche e non, come in passato, con obiettivi politico-istituzionali. Le leggi emanate tra Ottocento e Novecento ebbero infatti lo scopo di legittimare le professioni intellettuali da parte dello Stato e di consentire loro di agire all’interno di mercati protetti. Anche la normativa del periodo fascista, dettata da esigenze di controllo politico delle professioni da parte del regime, rispondeva al tempo stesso a richieste di miglioramento espresse dalle stesse professioni (emblematica è al riguardo la legge forense del 1933, rimasta in vigore fino al 31 dicembre 2012). Di eguale contenuto politico istituzionale sono state le leggi che tra il 1944 e il 1953 hanno regolato il passaggio dal sistema corporativo fascista a quello repubblicano.
La svolta impressa dal decreto Bersani è diventata piú evidente nel 2011, quando l’avvio del processo di riforma delle professioni ha coinciso con l’esplosione drammatica della crisi economica. Nella manovra economica di Ferragosto 2011, fatta dal governo Berlusconi, furono inseriti alcuni articoli dedicati alla riforma delle professioni che recepivano le sollecitazioni dell’Autorità Antitrust che in un’indagine del 2009 aveva rilevato la resistenza degli Ordini ad attuare i princípi concorrenziali in materia di servizi professionali contenuti nel decreto Bersani. Da quel momento in poi la riforma professionale sarebbe stata considerata in funzione dello sviluppo economico per i suoi contenuti liberisti.

La battaglia degli avvocati

Se questo è il quadro generale in cui si è realizzata la riforma, vi sono altri punti significativi su cui vale la pena di soffermarsi. Il primo è rappresentato dalla sostanziale separazione della professione medica dalle altre professioni ordinistiche. La legislazione emanata dal 2011 in poi ha ribadito che essa continuava a essere regolata dalle norme preesistenti in attesa di una normativa ad hoc. In questo modo il legislatore ha in qualche modo sancito la diversità della professione medica suscitando le ire degli avvocati che hanno visto nel trattamento speciale riservato ai medici un attacco al loro status e hanno colto questa occasione per protestare contro il decreto 137/2012. Il Consiglio Nazionale Forense (CNF) imputò al Governo di non aver riservato agli avvocati un trattamento speciale come aveva fatto con i medici, nonostante che entrambi fossero professioni che svolgevano «un’attività relativa a diritti costituzionalmente riconosciuti».
In seguito a ciò, il CNF impugnò la riforma degli ordinamenti professionali e i nuovi parametri per i compensi professionali, facendo leva sul Parlamento perché accelerasse il varo della riforma dell’ordinamento forense, il cui disegno di legge era stato presentato alla Camera nel novembre 2010.
La riforma della professione forense è passata tre mesi dopo quella medica, ma a differenza di quest’ultima è una vera legge professionale e  non una legge “territoriale”, ossia rivolta all’organizzazione della medicina sul territorio. Grazie ad essa gli avvocati hanno recuperato terreno e ottenuto qualche successo, tra cui spiccano la reintroduzione del divieto del patto di quota lite, che era stato eliminato dal decreto Bersani (la legge ammette però il compenso dell’avvocato a percentuale) e la conferma dell’eliminazione della mediazione obbligatoria, introdotta dal decreto Bersani e poi abrogata dalla Corte costituzionale; per quanto concerne le tariffe, è confermata la loro liberalizzazione e l’obbligo della trasparenza e dell’informazione sugli oneri del cliente da parte degli avvocati, ma è previsto che, in caso di mancata determinazione del compenso, subentrino i parametri indicati dal Ministero della Giustizia su indicazioni del CNF.
Non vanno sottovalutati neppure gli aspetti simbolici presenti nella nuova leggeforense. Nel testo approvato al Senato si affermava in modo esplicito la «rilevanza sociale ed economica della professione forense», quello varato alla Camera si è limitato a ribadire il valore sociale dell’avvocatura in riferimento alla funzione della difesa, di cui storicamente detiene il monopolio. Nonostante ciò, come ha osservato G. Sileci sulla Guida del diritto (in “Il Sole 24 ore”, 2 febbraio 2013), la legge è incentrata sullo sforzo di «restituire centralità a una professione che avviluppata nel dogma del mercato senza aderire con convinzione alle logiche dell’impresa negli ultimi decenni ha smarrito la propria identità». Questa insistenza sul ruolo sociale suona come una sorta di  autoconvincimento, assai lontano della rappresentazione dei giuristi italiani, che trapela dalle leggi professionali del 1874 e 1933, epoche in cui il ruolo sociale dell’avvocato era dato per acquisito e non necessitava di alcuna enfatizzazione.
L’intero processo normativo messo in atto dal 2006 si è rivelato alla fine un compromesso tra diverse tendenze, lasciando alcune professioni soddisfatte, ad esempio gli architetti, altre meno. La sorte riservata agli Ordini ne è la prova lampante. La loro esistenza (soprattutto quella degli Ordini forensi)  fu uno dei bersagli prediletti dall’Antitrust, che vedeva in essi i responsabili maggiori della perpetuazione del sistema monopolistico. Essa si è però scontrata con la resilienza del sistema professionale italiano poco interessato a cambiamenti, come dimostrano le richieste di avere un Ordine da parte delle professioni che non ce l’hanno. Nella già citata indagine del 2009, l’Antitrust aveva rilevato la resistenza degli Ordini ad adeguare i codici deontologici come previsto dal decreto Bersani e a ostacolare l’applicazione dei princípi di libera concorrenza. Il decreto del 6 dicembre 2011, n. 201 emanato dal Governo Monti recepí in toto questa impostazione, stabilendo che entro un anno si dovessero abolire le norme ordinistiche. Alla fine gli Ordini (a esclusione di quelli dei medici a cui continua ad applicarsi la normativa passata) non sono stati aboliti, ma sono stati depauperati di alcune funzioni, in primis quella disciplinare.
Quando nel 1874 fu costituito l’Ordine degli avvocati e dei procuratori, gli furono attribuite due prerogative rimaste per centocinquant’anni il perno del sistema professionistico italiano: l’Ordine era un ente pubblico e non un’associazione privata con funzioni pubbliche, a cui lo Stato demandava la tenuta dell’Albo e la disciplina del corpo professionale. Questo significa che le professioni intellettuali italiane sono state concepite come occupazioni dotate di autogoverno, perché l’azione disciplinare non era demandata a un magistrato (come avviene ad esempio nelle Kammern tedesche), ma al corpo stesso dei professionisti. Il DRP 137/2011 ha spostato questo potere a un altro organismo, il Consiglio di disciplina territoriale, i cui consiglieri sono diversi da quelli dell’Ordine e vengono nominati dal Tribunale in base a un elenco fornito dal Consiglio dell’Ordine. Anche ai Consigli nazionali è stata sottratta la funzione di disciplina di seconda istanza, demandata a un analogo organo, il Consiglio di disciplina nazionale (art. 8, comma 7). Gli Ordini sono stati puniti per non avere saputo gestire in modo appropriato questo potere e la funzione disciplinare è stata cosí separata da quella amministrativa. Fanno eccezione gli Ordini forensi, i cui consiglieri distrettuali di disciplina forense sono eletti democraticamente e non nominati dal magistrato (l. 247/2012, art. 50, comma 2); inoltre la separazione delle due funzioni non riguarda il CNF, il quale esce complessivamente rafforzato nelle sue prerogative.
Possiamo affermare in conclusione che il nuovo impianto ordinistico ha raggiunto un compromesso tra le varie istanze  applicando un metodo tipico della storia amministrativa italiana, quello della duplicazione degli enti. Non è certo se la scelta di conservare gli Ordini sdoppiandone le funzioni renderà il sistema rappresentativo professionale piú trasparente e funzionante, o piuttosto piú farraginoso.

L’eccezionalità delle professioni sanitarie

La riforma degli Ordini professionali ha riguardato solo marginalmente il mondo della Sanità, per il quale il vero cambiamento in atto da tempo riguarda il ruolo sempre piú decisivo svolto dalle Regioni. Infatti, anche le piú recenti leggi confermano l’ampia delega gestionale alle Regioni, seppure all’interno di un quadro normativo che ovviamente riguarda, in termini di validità, tutto il territorio nazionale. Non ha invece trovato ancora una soluzione legislativa la richiesta di istituzione degli Ordini e degli Albi per le professioni sanitarie tecniche. Infatti, il termine anticipato della legislatura non ha consentito di concludere il lungo iter parlamentare (della durata di piú di 10 anni) relativo a questo problema, la cui soluzione consentirebbe la realizzazione di un piú proficuo rapporto tra mondo delle professioni sanitarie e gestori della salute, in particolare le Regioni.
La diversità della professione medica nei confronti delle altre professioni liberali trova anche riscontro nel fatto che la normativa vigente non favorisce il rapporto tra il singolo professionista e le istituzioni. La conseguenza è che il professionista sanitario, pur nel rispetto delle sue competenze e prerogative, viene a perdere la sua identità, divenendo un componente di un sistema, quello sanitario, che è legiferato in blocco. Anche il piú recente decreto legge (DL 13 settembre 2012, n.158, meglio noto come Decreto Balducci) va in questa direzione. Infatti, se da, un lato, esso definisce le nuove modalità di aggregazione dei professionisti sanitari convenzionati con il SSN, nell’àmbito del riordino dell’assistenza territoriale (articolo 1), e ricostruisce la dirigenza medica e il governo clinico (articolo 4), dall’altro, il riferimento al singolo professionista è in parte presente nell’articolo 2, che stabilisce le modalità attraverso le quali le strutture sanitarie devono consentire lo svolgimento dell’attività libero professionale e completamente presente nell’articolo 3, che affronta il tema della responsabilità dell’esercente le professioni sanitarie.
Il decreto legge ha suscitato vivaci polemiche, la piú frequente relativa al fatto che esso si configura non come una reale riforma del Servizio Sanitario Nazionale, ma come un semplice riordino che vede le Regioni continuare a svolgere un ruolo centrale. Inoltre, la sua applicazione complessiva è resa difficile dalla mancanza di molti decreti attuativi e quindi tutto fa supporre che sia necessario attendere la nuova legislatura per valutarne la reale applicabilità. In ogni caso difficilmente l’impianto complessivo sarà modificato in modo sostanziale e dunque la delega gestionale alle Regioni rimarrà valida. È inoltre probabile che tale delega non riguardi solo gli aspetti organizzativi, ma anche quelli formativi, quale possibile conseguenza del cambiamento a cui sta andando incontro il mondo sanitario.

La riforma delle professioni e la formazione post-laurea

Un altro punto saliente della riforma è consistito nel considerare la formazione post-laurea come parte integrante della manovra per lo sviluppo. A partire dal DL 138/2011, sono stati sottoposti a una nuova normativa i tirocini per accedere all’esame di Stato per le professioni che li prevedono con l’intento di accorciarli e facilitare in tal modo l’ingresso dei giovani nel mondo del lavoro. È stata cosí prevista la possibilità di anticipare 6 mesi del tirocinio durante gli studi universitari. Non si tratta di una novità perché alcuni Atenei si erano mossi da tempo in questa direzione. Ad esempio, la Facoltà di Economia di Bologna aveva fatto coincidere da tempo il biennio specialistico/magistrale con due dei tre anni previsti per il tirocinio dei dottori commercialisti e quella di Medicina aveva stipulato un accordo con l’Ordine dei medici per un tirocinio pre e post laurea presso gli ambulatori dei medici di famiglia.
Molto controversa è stata la definizione della durata del tirocinio e la retribuzione del praticante. Il DL 138/2011 prevedeva un tirocinio non superiore a 3 anni  retribuito con un compenso di natura indennitaria; nel DRP 137/2012 il tirocinio è stato ridotto a 18 mesi senza alcun riferimento alla sua retribuzione. Gli avvocati hanno incassato l’accorciamento del praticantato (nel disegno legge dell’ordinamento forense era di 24 mesi), mettendo alcuni paletti, quali l’obbligo di fare almeno 6 mesi di tirocinio presso un avvocato con conseguente rimborso delle spese e l’obbligatorietà di frequentare con profitto i corsi di formazione per tutti i 18 mesi di tirocinio.
La riforma della formazione post laurea ha rafforzato la posizione degli Ordini e dei Consigli nazionali, Associazioni professionali alle quali è demandata l’organizzazione dei corsi che devono essere seguiti per poter accedere all’esame di Stato. L’Università resta sullo sfondo, chiamata in  causa solo per il riconoscimento di eventuali crediti formativi. Lo spazio a essa riservato concerne i corsi per ottenere i titoli di specializzazione per gli avvocati, che sono organizzati presso le Facoltà o i Dipartimenti di Giurisprudenza, con i quali il CNF e gli Ordini “possono” stipulare convenzioni per corsi di alta formazione.

La formazione sanitaria tra università e regioni

Questa distanza dell’Università dal mondo della formazione professionale post laurea che la riforma ha in qualche modo sancito, trova riscontro in tendenze oggi in atto all’interno del mondo sanitario. Esso è attraversato da progetti di riforma resi necessari soprattutto dal progressivo invecchiamento della popolazione e da costi sanitari diretti e indiretti sempre piú elevati. Questi fattori inducono a una valutazione complessiva sulla tenuta del “Sistema Sanità”, anche attraverso la proposizione di nuovi modelli organizzativi, e quindi di diverse, o differenziate, professionalità.
La necessità di creare professionisti spendibili in un mercato del lavoro costantemente in evoluzione comporta però l’identificazione di quali soggetti debbano garantire la formazione, in particolare quella post laurea. Lo scorso anno fu redatta una  proposta di accordo Stato-Regioni per rivalutare il rapporto tra la professione medica e alcune professioni sanitarie (in particolare quelle dell’infermiere), che sollevò  un acceso dibattito relativo non solo alla definizione degli specifici àmbiti professionali, ma anche all’attribuzione delle responsabilità formative. La proposta che un apposito tavolo tecnico stava elaborando ridisegnava il rapporto tra medici e infermieri attribuendo a questi ultimi competenze e atti normalmente effettuati dai medici, pur lasciando ai primi la titolarità di queste competenze. Essa prevedeva che la preparazione  per queste nuove funzioni sarebbe dovuta avvenire attraverso una formazione post laurea svolta dalle Regioni per conto del Servizio Sanitario Nazionale. Tutto ciò attribuiva di fatto una funzione didattica e di ricerca alle Aziende sanitarie. Dal momento che questa proposta aveva suscitato perplessità e scontento all’interno delle Associazioni professionali sanitarie, il Tavolo Ministero-Regioni ne ha recentemente formulata una nuova, incentrata in particolare sullo sviluppo delle competenze infermieristiche. Il nuovo testo conferma il riferimento alla revisione dei piani di studio della Laurea Infermieristica, della Laurea Magistrale in Scienze Infermieristiche e dei Master universitari di I e II livello (comma 1, articolo 4). Il punto piú significativo della proposta riguarda la possibilità, nell’àmbito del percorso formativo dell’infermiere e in analogia a quanto accade per i medici, di arricchire e implementare le proprie competenze in materie specifiche, anche se all’interno di macroaree meno articolate delle specializzazioni mediche. Queste aree, su cui si svilupperanno le nuove competenze dell’infermiere e quindi la formazione specialistica, definite nell’articolo 2 della bozza di accordo, sono l’area delle cure primarie-servizi territoriali/distrettuali, l’area intensiva e dell’emergenza-urgenza, l’area medica, l’area chirurgica, l’area neonatologica e pediatrica e l’area della salute mentale e delle dipendenze. Le modalità e i percorsi per lo sviluppo delle competenze professionali vengono delegate alle Regioni che inoltre, in collaborazione con l’Università, dovranno tra l’altro definire i percorsi formativi da effettuarsi in àmbito regionale o aziendale.
La nuova proposta Ministero-Regioni, che ha già ricevuto parere positivo da parte delle organizzazioni professionali e attende l’approvazione definitiva da parte della Conferenza Stato Regioni, rappresenta indubbiamente un avanzamento rispetto a quella dello scorso anno. Rimane però un aspetto che non sembra ben definito dal presente accordo e che riguarda il ruolo dell’Università in questo progetto in particolare, e, piú in generale, in tutto ciò che attiene la formazione in ambito sanitario. Infatti è necessario che l’Università non deleghi ad altri i compiti formativi che dovrebbero esserle propri. Questo accordo, come altri che potessero essere proposti per differenti figure professionali, possono rappresentare un’opportunità solo se l’Università sarà in grado di far valere le sue competenze, sviluppando sinergie con il mondo delle professioni, da un lato, e con il SSN, dall’altro, in modo organizzato e strutturato. Qualora questo non avvenisse, lo spazio della formazione universitaria verrebbe progressivamente a ridursi.

Conclusioni

Nonostante le differenze che questa riforma ha creato, riservando all’avvocatura e alla medicina un trattamento a parte rispetto alle altre professioni, l’analisi che è stata condotta in questo articolo ha rilevato un punto unificante tra queste differenti situazioni. Esso riguarda il ruolo sostanzialmente defilato dell’Università nei confronti della formazione post laurea. Questa marginalizzazione è già evidente nel modo in cui la nuova legge prevede la gestione dei tirocini nell’area giuridico-economica; essa rischia di aggravarsi negli anni futuri se le proposte di formazione post laurea per le professioni sanitarie da affidare alle Regioni dovessero attuarsi in assenza di una chiara definizione dei compiti formativi. L’Università non può essere responsabile di tutti i livelli della formazione; ciò non toglie che debba essere un interlocutore autorevole e credibile con il mondo del lavoro e delle professioni in quanto garante della qualità  formativa. Tutto questo diventa oggi ancor piú importante, essendo venuto a mancare l’automatismo esistente nel passato tra il titolo di studio, la specialità e l’ingresso nel mondo del lavoro.

 

Davide Festi, Maria Malatesta
Dipartimento di Scienze mediche e Chirurgiche Dipartimento di storia, culture, civiltà, Università di Bologna

 


Bibliografia di approfondimento

1) M. Malatesta, Professionisti e gentiluomini. Storia delle professioni nell’Europa contemporanea, Einaudi, Torino 2006.

2) D. Festi, M. Malatesta (a cura di), Università e professioni. Formazione, saperi e professioni per un  nuovo millennio, Bononia University Press, Bologna 2010.

3) D. Festi, M. Malatesta, Il discorso pubblico sulle professioni, in “Il Mulino”, 5/2011.

 

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