Diritti e doveri di solidarietà, per realizzare a pieno la persona

Elena VivaldiRicercatrice di Diritto Costituzionale, Scuola Superiore Sant’Anna, Pisa


 

 

Tra i diritti definiti inviolabili sono state elaborate, nel corso degli anni, alcune “categorie” di diritti, e soprattutto negli ultimi secoli si sono affermati: accanto ai diritti di libertà c. d. classici, prima i diritti c.d. politici e successivamente i diritti c. d. sociali; questi ultimi possono leggersi, da un lato, come garanzia per la persona di vedersi tutelate alcune dimensioni della propria sfera personale e di vita (la salute, il lavoro, l’istruzione, e cosí via), nel rispetto e nella prospettiva di realizzazione piena della propria dignità; ma, dall’altro, come gli strumenti attraverso cui le istituzioni pubbliche attuano l’equa ripartizione delle risorse e degli oneri sociali, in funzione equilibratrice relativamente alle disparità sociali. Non solo, quindi, diritti dei soggetti deboli, finalizzati all’attuazione del principio di uguaglianza sostanziale, ma mezzi per garantire ad ogni persona di poter sviluppare appieno la propria personalità.
Possiamo dire che la tradizionale minorità dei diritti sociali rispetto ai classici diritti di libertà abbia origini storiche: solo i primi, infatti, erano contemplati nei documenti fondativi del costituzionalismo moderno. Gli Stati liberali, e tra questi, lo Stato italiano, al suo sorgere, non consideravano loro compito primario predisporre servizi per le persone, né attivare meccanismi di solidarietà nei confronti dei cittadini in stato di bisogno. Cosicché, durante questa fase storica, furono i privati a occuparsi del benessere alle persone, continuando una tradizione che vedeva gli Ordini religiosi e l’associazionismo, soprattutto di matrice cattolica, operanti con finalità caritative nel settore dell’assistenza, in quello educativo e sanitario, quali protagonisti indiscussi, seppur al fianco di soggetti pubblici che erogavano prestazioni assistenziali. Proprio per questa ragione, per tutto l’Ottocento, non si parla ancora di “diritti sociali”, ovvero di prestazioni tipizzate per categorie di assistibili, ma di interventi per lo piú rientranti nei concetti di “carità” e “beneficenza pubblica”.
Fu nella Costituzione di Weimar del 1919 che per la prima volta furono formalizzati in un testo costituzionale i diritti sociali, pur in forma embrionale: previsti nella seconda parte del testo (la prima è dedicata all’organizzazione istituzionale), dopo i diritti di libertà, rispetto a questi, si ponevano sicuramente a un livello inferiore, potremmo dire legislativo piú che costituzionale. E in effetti, la dottrina dell’epoca arrivò alla conclusione che tali diritti, lungi dall’essere direttamente azionabili e tutelabili, necessitavano dell’intervento del legislatore affinché quegli enunciati di principio si trasformassero in effettive pretese giuridiche.
La Costituzione di Weimar e le istanze sociali lí contenute (pensiamo al riferimento alle famiglie numerose che, si dice, hanno diritto a un’adeguata assistenza, art. 119) ispireranno, tra gli altri, anche i nostri costituenti che, dal 1946 furono impegnati a redigere la Carta fondamentale. Infatti, è proprio nella Costituzione Repubblicana che viene sancita in maniera chiara la fine della incomunicabilità tra diritti sociali e diritti di libertà: i Costituenti seppero, infatti, sapientemente coniugare gli uni agli altri in modo che, attraverso un loro contemperamento, entrambi i tipi potessero trovare adeguata garanzia.

I diritti sociali oggi

È innegabile che quello attuale sia un momento caratterizzato dalla estrema difficoltà, per lo Stato sociale, di continuare a far fronte ai propri compiti tradizionali e quindi garantire la piena soddisfazione dei diritti sociali. Negli ultimi decenni, infatti, abbiamo assistito a trasformazioni importanti, che hanno frammentato e diversificato in modo considerevole i bisogni espressi dalla comunità, tanto da rendere sempre piú difficile mediare e operare una selezione tra interessi diversi, riducendo spesso la politica a una attività di pura distribuzione di risorse. Dopo i lavori della c.d. Commissione Onofri e i provvedimenti che ne sono scaturiti (si ricordi la riforma del sistema di interventi e servizi sociali, la sperimentazione di misure di sostegno al reddito, l’introduzione di strumenti per valutare la c.d. prova dei mezzi per l’accesso a prestazioni sociali agevolate), la riforma del Welfare sembra, infatti, essere uscita dall’agenda politica italiana, per essere relegata a qualche sporadico intervento operato con singoli provvedimenti urgenti che mancano di un intento riformatore complessivo. È il caso, per citare qualche esempio, dell’introduzione della social card istituita con il decreto legge n. 112/2008, o della riforma dell’Isee, anch’essa contenuta in un decreto legge, il n. 201/2011.
Ma altri due fattori, da ultimo, hanno notevolmente complicato il quadro in cui si sono inserite le scelte di politica economica e sociale del nostro Paese. Da un lato, ci troviamo ancora nel mezzo di una fase, aperta intorno agli anni 2000, caratterizzata dal cambiamento significativo del quadro costituzionale. Non solo, infatti, si è assistito a uno spostamento a livello regionale di talune materie fondamentali per l’attuazione del sistema di Welfare, ma non sono stati ancora definiti i livelli essenziali delle prestazioni in àmbito sociale, livelli che avrebbero dovuto rappresentare la garanzia di un’eguaglianza redistributiva in un contesto di naturale differenziazione territoriale, conseguente a un decentramento auspicato da molti. Tutto ciò ha prodotto un rilevante frazionamento delle competenze e la conseguente difficoltà di rendere organici gli interventi attuati ai diversi livelli di governo, e divaricatesi le competenze, si sono frastagliati altresí i centri d’indirizzo e di spesa, originandosi un sistema multilivello casuale, disorganico e fonte d’inevitabile incertezza giuridica, clientela politica e corruzione amministrativa.
Inoltre, è certo che il momento attuale sia contrassegnato da una profonda crisi finanziaria, nazionale e sovranazionale, la quale, ormai da qualche anno, è protagonista del dibattito politico e, ancora piú, della vita di tutti; una crisi che ha portato, in modo piú o meno diretto, riduzioni considerevoli alle risorse destinate ai servizi sociali.
Pensiamo al Fondo nazionale per le politiche sociali, istituito dalla legge 27 dicembre 1997, n. 449, e passato dal 2004 al 2013 da 1,884 miliardi di euro a 344,17 milioni di euro, con un calo addirittura del 77,8% (calo che ha toccato il suo apice nel 2012, anno il cui il Fondo è stato finanziato con appena 43,7 milioni di euro).
Nello stesso senso, appare significativa la sorte subíta dal Fondo per la non autosufficienza, istituito con la legge 27 dicembre 2006, n. 296, che è passato dai 300 milioni di euro del 2008, ai 400 milioni nel 2009 e 2010, fino a essere azzerato negli anni 2011- 2012 e che oggi è stato rifinanziato dalla legge di stabilità 2013 con 275 milioni di euro per l’anno 2013.
Indicativa dell’impatto della crisi economica nel contesto italiano è l’ultima indagine Istat sulla povertà (condotta con riferimento all’anno 2012). In un anno è infatti aumentata l’incidenza sia della povertà relativa (dall’11,1% al 12,7%) sia della povertà assoluta (dal 5,2% al 6,8%). Nel 2012, infatti, le persone in povertà relativa sono il 15,8% della popolazione (9 milioni 563mila), quelle in povertà assoluta l’8% (4 milioni 814mila).
Ecco perché diventa importante, come si legge nel Rapporto Zancan, «spostare il fuoco dalla quantità delle risorse a disposizione al come possono essere gestite» (1). Ma ciò operando non delle selezioni irragionevoli, basate su elementi estrinseci rispetto alla persona – come il titolo di soggiorno sul territorio nazionale, ad esempio -, bensí attuando scelte finalizzate al rispetto della dignità dell’uomo, quale valore fondante l’intero ordinamento costituzionale.
Le scarse risorse investite nel sistema di Welfare e il peggioramento generalizzato delle condizioni di vita nel nostro Paese hanno infatti condizionato negativamente le politiche di accoglienza rispetto ai cittadini immigrati, facendo registrare preoccupanti chiusure nei sistemi di accesso ai servizi, sia a livello nazionale che regionale, in quello che, per anni, è stato un Paese di emigrazione. Pensiamo all’art. 80, comma 19 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria per il 2001), che ha previsto una differenziazione in base al titolo di soggiorno posseduto dallo straniero, richiedendo il possesso della carta di soggiorno (2) per l’accesso alle provvidenze economiche. Sulla stessa linea, la legge 6 agosto 2008, n. 133, all’art. 20, comma 10 ha ristretto la fruizione dell’assegno sociale agli immigrati che abbiano soggiornato legalmente in Italia almeno dieci anni, mentre il decreto legge 9 febbraio 2012, n. 5 convertito con modificazioni dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, all’art. 60, comma 2 lett. a, ha limitato la fruizione della social card ai cittadini di altri Stati dell’Unione europea ovvero ai cittadini di Stati esteri che siano in possesso del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo (3). Negli ultimi due anni pare che questa tendenza restrittiva si sia estesa anche a livello locale: alcune leggi regionali, infatti, hanno limitato l’accesso agli interventi di cittadinanza sociale, richiedendo una certa anzianità di residenza sul territorio: è il caso delle leggi delle Regioni Calabria, Molise, Friuli Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige e della Provincia di Bolzano (tutte impugnate dal Governo e sanzionate, sul punto, dalla Corte costituzionale).
In generale, insomma, ci pare che i tentativi, certamente non sistematici, di porre mano all’attuale sistema di Welfare, si muovano in direzione opposta rispetto alla cifra che, negli studi di teoria dello Stato e di Diritto costituzionale, pare caratterizzare la forma di stato sociale. Intesa quale forma di stato che, mediante il sistema tributario di tassazione volto a colpire in maniera rilevante la ricchezza prodotta, opera in vista di una redistribuzione perequativa di una parte di tale ricchezza, essa appare infatti contraddistinta dalla finalità di garantire una eguaglianza che non sia solo formale.
Mentre, quindi, l’elemento qualificante dovrebbe essere rappresentato dalla predisposizione di strumenti attraverso cui le istituzioni pubbliche attuano una giusta ripartizione delle risorse e degli oneri sociali, le scelte politiche di questi ultimi anni prendono le mosse dalla finalità, dichiarata, di realizzare risparmi consistenti dal comparto del Welfare e, in nome di una ferma opposizione all’assistenzialismo, chiamano in causa nell’erogazione di servizi i soggetti privati, quali garanti assoluti dell’efficienza e del dinamismo che caratterizza il loro operato.

Le premesse costituzionali per un welfare rigenerativo: il fondamento costituzionale della proposta contenuta nel Rapporto Zancan

In questo quadro particolarmente critico ci pare debba assumere rinnovato interesse, e non solo nelle riflessioni scientifiche, il tema del riconoscimento e della garanzia dei diritti sociali, nonché l’indagine intorno a possibili strumenti e idee-guida per la sua riforma.
Occorre riprendere e affrontare compiutamente questo argomento nella cornice rappresentata dai princípi costituzionali. In primo luogo quello di eguaglianza contenuto nell’art. 3 Cost., secondo il quale, tra i compiti prioritari della Repubblica, vi è quello di adoperarsi per attuare un programma di giustizia sociale che elimini le diseguaglianze di fatto e liberi dal bisogno i soggetti piú deboli (4). È proprio per realizzare tale “rivoluzione promessa”, per dirla con Calamandrei, che nel catalogo di diritti contenuto nella prima parte della Costituzione hanno assunto un posto di primo piano quelli finalizzati a rimuovere le diseguaglianze e le diverse posizioni di partenza in cui si trovino quanti versino in condizioni di debolezza, diritti la cui garanzia di effettività diventa presupposto perché si attui una concreta parità di chances.
Allo stesso modo, pari importanza riveste il principio personalista contenuto nell’art. 2 della Costituzione, che pone la persona come fine di ogni ordinamento giuridico: è la garanzia dei diritti inviolabili della persona che la Costituzione italiana, in coerenza con le Costituzioni che recepiscono e fanno propri i princípi del costituzionalismo moderno, colloca tra i propri obiettivi fondamentali, come sancisce in modo inequivocabile la disposizione citata, secondo cui «la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo». In questo senso, non può tacersi del fatto che taluni provvedimenti recenti, in specie la legge quadro sul sistema dei servizi sociali, n. 328/2000, siano stati decisivi nel dare conto della pluralità di bisogni umani e, quindi, dei diversi volti della fragilità, ribadendo che i diritti sociali, nati come diritti di pochi sono diventati diritti di tutti, finendo per collocarsi al cuore delle diversità che caratterizzano le democrazie pluraliste. Non solo, quindi, diritti dei soggetti deboli, finalizzati all’attuazione del principio di uguaglianza sostanziale, ma mezzi per garantire a ogni persona di poter sviluppare appieno la propria personalità. Ma è proprio nell’art. 2 della Costituzione, che sono coniugati in modo indissolubile il riconoscimento dei diritti inviolabili e l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica, politica, sociale.
E ciò che preme sottolineare è che questa impostazione esprime, come fondamento della reciprocità dei rapporti tra persone all’interno della società, una solidarietà che va oltre la soggezione a prestazioni patrimoniali a favore della comunità (cui fa esplicito riferimento l’art. 23 Cost.), e che investe tutti i settori dell’attività umana, singola e associata: come efficacemente affermato «il legame tra diritti e doveri […] consiste nella disponibilità ad una logica dell’esercizio dei propri diritti e della partecipazione alla vita politica, economica e sociale ispirata al reciproco aiuto, in vista del perseguimento di obiettivi di promozione sociale e dei singoli individui, cioè dell’uomo nella sua relazionalità» (5). In altri termini, se il principio personalista afferma la preminenza dei diritti della persona e la loro incomprimibilità se non per la tutela di un valore costituzionalmente rilevante, dal principio solidarista deriva la cogenza di quei doveri, ricadenti su tutti, finalizzati a garantire uno sviluppo armonico e pieno dell’intera compagine sociale, in modo da attuare il valore dell’uguaglianza e realizzare in maniera compiuta il programma costituzionale in favore dei soggetti deboli.
Con riferimento ai soggetti chiamati a garantire la permanenza del legame tra diritti inviolabili e doveri inderogabili, se essi fossero soltanto i soggetti pubblici, l’impalcatura costituzionale della solidarietà perderebbe la dimensione del pluralismo, escludendo tutte quelle forme di espressione ulteriori rispetto ai circuiti della rappresentanza politica, che vedono quali protagonisti i cittadini singoli e associati. In questo senso, la sussidiarietà, quale strumento che razionalizza la solidarietà, definisce il contenuto della solidarietà sia nei rapporti verticali, ponendo i criteri in forza del quale individuare il soggetto pubblico responsabile della tutela dei diritti, sia nei rapporti orizzontali fra Repubblica e cittadini singoli o associati.
Pertanto, la costituzionalizzazione della sussidiarietà orizzontale ha avuto un rilevante valore non solo simbolico, ma anche giuridico, in quanto per la prima volta è stato scardinato il cosiddetto paradigma bipolare, che vede contrapposti pubblica amministrazione e cittadini (la prima unica deputata al perseguimento di interessipubblici), a favore di un sistema in cui viene meno il monopolio dei soggetti pubblici nello svolgimento di attività di interesse generale.
A questo proposito, e sposando la concezione dei diritti sociali come “diritti da socializzare”, ci pare infatti particolarmente importante, in un momento come quello attuale, riscoprire le fondamenta costituzionali di un Welfare generativo, fondato sulla corrispondenza tra esigibilità di diritti e doveri di solidarietà, e quindi sulla responsabilizzazione e piena realizzazione della persona.
In tale ottica, come sottolineato dal citato Rapporto della Fondazione Zancan, il «corrispettivo sociale», affiancato ad alcuni diritti sociali, non è altro che «la condizione necessaria affinché ogni persona possa rivendicare il diritto alla libertà dalla dipendenza assistenziale, dall’aiuto che non conosce dignità e capacità».

 

Elena Vivaldi
Ricercatrice di Diritto costituzionale, Scuola Superiore Sant’Anna, Pisa


 

Note

 

1) Fondazione E. Zancan, Vincere la povertà con un welfare generativo. La lotta alla povertà. Rapporto 2012, pag. 82.

2) Secondo la carta di soggiorno, oggi sostituita dal permesso CE per soggiornanti di lungo periodo, occorre che lo straniero possegga, da almeno cinque anni, un permesso di soggiorno in corso di validità; abbia la disponibilità di un reddito non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale e di un alloggio idoneo che rientri nei parametri minimi previsti dalla normativa regionale per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica (art. 9 del decreto legislativo 28 luglio 1998, n. 286, come modificato dall’art. 1, comma 1 del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3).

3) Si veda nota 1.

4) M. Ainis, I soggetti deboli nella giurisprudenza costituzionale, in Studi in onore di Leopoldo Elia, I, Milano, Giuffrè, 1999, pag. 11 e ss.

5) D. D’Alessandro, Sussidiarietà, solidarietà e azione amministrativa, Milano, Giuffrè, 2004, pp. 107 – ss.

 

 

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